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【庆祝人民银行成立70周年】
让金融精准扶贫措施真正落地

  本期论题

  金融扶贫与一般的金融业务有很大区别,人民银行是如何推动金融精准扶贫工作真正落地的?金融精准扶贫下一阶段的着力点在哪里?人民银行将从哪些方面发挥作用?

  王勇 中国人民银行郑州培训学院教授,研究员,银行业研究与诊断中心主任,人民币汇率与国际化研究中心主任,高级培训师,河南省学术技术带头人。

  金融扶贫与一般的金融业务有很大区别,一方面,金融扶贫的成本比较高,贫困地区往往距离远、人口分散、每笔贷款的额度都比较小,金融机构的人力物力投入都会比较多;另一方面,风险比较大,贫困户缺少经营经验,并且缺少可变现的抵押物,一旦经营活动失败,贷款安全难以得到保障。因此,金融机构往往缺少扶贫的积极性。如何使金融扶贫真正落地?如何提高金融扶贫的“精准度”?中国人民银行郑州培训学院教授王勇对本报记者表示,近年来,人民银行充分发挥了“金融扶贫工作的牵头者、总体方案的主要设计者、金融扶贫机制的主要推进者、基础设施的主要建设者以及再贷款资金的提供者”的角色作用,建立了人民银行牵头、多部门共同参与的信息共享和工作协调机制。他指出,近年来,人民银行与多部门联合出台了一系列金融精准扶贫的优惠政策。通过这些政策措施的落实,人民银行已经在832个国家级贫困县和411个省级贫困县设立了扶贫再贷款,实行比支农再贷款更优惠的利率。

  《金融时报》记者:对于“精准扶贫”中的“精准”,您是如何理解的?

  王勇:所谓精准扶贫就是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、联动帮扶、分类管理、动态考核的扶贫方式。一般来说,精准扶贫主要是就贫困居民而言的,谁贫困就扶持谁。中共中央、国务院于2015年11月29日颁布了一份纲领性文件,即《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》),自2015年11月29日起实施。《决定》提出的目标是,到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。

  《金融时报》记者:近年来人民银行在提高金融扶贫的“精准度”方面有哪些具有借鉴性的政策措施?

  王勇:近年来,人民银行高度重视扶贫开发金融服务工作。从2012年下半年开始,人民银行启动了扶贫开发金融服务政策文件的研究起草工作,先后多次组织相关人民银行分支行对贫困地区经济金融情况进行了摸底调研。2013年以来,人民银行领导亲自带队,先后赴陕西柞水县、旬阳县,湖北大悟县、建始县和新疆英吉沙县等连片特困地区县进行实地调研,通过实地走访和座谈,深入分析金融服务扶贫开发面临的问题和困难。此后,人民银行会同财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办和团中央系统总结经验,深入分析问题,广泛吸收金融机构、贫困地区相关部门和农户意见建议,于2014年3月联合印发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》。《指导意见》充分吸纳近年来扶贫开发金融服务工作的经验,结合新时期扶贫开发的新形势、新特点,针对14个连片特困地区680个县和片区外的152个国家扶贫开发工作重点县,提出了做好扶贫开发金融服务工作的总体要求、重点支持领域、重点工作、保障政策措施和加强组织领导等五方面的内容。

  2016年以来,人民银行紧紧围绕贯彻落实《决定》精神,在党中央、国务院的大力支持下,凝聚多方力量,制定出了一系列金融精准扶贫的政策措施。比如,为落实中央扶贫开发工作会议和《决定》精神,全面改进和提升扶贫金融服务,增强扶贫金融服务的精准性和有效性,中国人民银行、发展改革委、财政部、原银监会、证监会、原保监会、扶贫办于2016年3月16日联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》,提出了金融助推脱贫攻坚的细化落实措施,包括设立扶贫再贷款,利率在正常支农再贷款利率基础上下调1个百分点;金融机构要加大对贫困地区发行地方政府债券置换存量债务的支持力度,稳步化解贫困地区政府债务风险;对不良贷款比率实行差异化考核,适当提高贫困地区不良贷款容忍度;建立和完善脱贫攻坚金融服务专项统计监测制度。可以说,这是人民银行推动制定的全方位金融精准扶贫政策。

  为了进一步加大金融精准扶贫力度,引导地方法人金融机构扩大对贫困地区的信贷投放,降低社会融资成本,2016年3月23日,中国人民银行发布《关于开办扶贫再贷款业务的通知》,决定设立扶贫再贷款,并就扶贫再贷款的发放对象、投向用途、使用期限、利率水平以及具体的操作管理、监测考核等内容都做了详细的规定,并要求各分支机构要积极做好扶贫再贷款政策的宣传解释工作,引导各方面正确认识和理解扶贫再贷款的性质和政策含义,强调贫困地区地方法人金融机构要坚持商业可持续原则,运用扶贫再贷款资金发放涉农贷款,自主经营,自担风险,同时按照《扶贫再贷款借款合同》的约定,到期足额归还扶贫再贷款本息。同年,人民银行还先后建立起了金融精准扶贫信息系统、金融扶贫贷款统计制度和金融精准扶贫政策效果评估制度,从制度层面推进和落实金融精准扶贫工作。

  2017年3月,中国银行间市场交易商协会在人民银行的指导下,组织市场成员进行研究论证,探索开展债务融资工具支持精准扶贫暨扶贫票据工作,实现首批扶贫票据发行落地。扶贫票据所募集资金用于精准扶贫项目建设、偿还精准扶贫项目借款或者补充精准扶贫项目的营运资金等,是具有专项标识的债务融资工具。从品种上,扶贫票据既包括了中期票据、超短期融资券等常规品种,也包括资产支持票据、社会效应债券等创新品种。扶贫票据对项目《接受注册通知书》采用了“扶贫票据”专项标识;发行时债务融资工具名称使用“扶贫中期票据”、“扶贫超短期融资券”等专项名称。精准扶贫项目的标准具体则参照中国人民银行精准扶贫贷款要求,例如能够服务到建档立卡的贫困人口的基础设施建设、易地扶贫搬迁改造或产业扶贫项目。

  2018年1月15日,人民银行等四部门联合印发《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》。《意见》要求金融部门坚持新增金融资金优先满足深度贫困地区、新增金融服务优先布设深度贫困地区,力争2020年以前深度贫困地区贷款增速每年高于所在省(区、市)贷款平均增速,为打赢脱贫攻坚战提供重要支撑。《意见》指出,要加强深度贫困地区扶贫再贷款管理,加大对深度贫困地区的扶贫再贷款倾斜力度。各银行业金融机构要改进完善差别化信贷管理,合理调配信贷资源,优化调整内部授权与绩效考核,适当延长贷款期限,综合确定贷款额度,更好满足深度贫困地区群众合理融资需求。要继续发挥经理国库职能,适时开展国债下乡,为深度贫困地区农户提供安全可靠的投资渠道,提高财产性收入水平。

  通过这些政策措施的落实,人民银行已经在832个国家级贫困县和411个省级贫困县设立了扶贫再贷款,实行比支农再贷款更优惠的利率。有关金融机构已于2016年开始发行易地扶贫搬迁专项金融债,信贷资源对脱贫攻坚的倾斜力度也在加大。而且,在人民银行的牵头下,多部门间的金融机构精准扶贫工作协调机制已经建立。目前,14家全国性金融机构和近1000家地方法人金融机构已经制定了相应的金融精准扶贫规划和计划。同时,金融精准扶贫信息系统也正在建设完善当中,该系统将能实现对建档立卡贫困户金融需求的“精准”、“全面”和“动态”对接。此外,金融机构也创新推出多项对接地方精准扶贫需求的金融产品和服务,深受贫困农户的欢迎。

  《金融时报》记者:金融扶贫与一般的金融业务有很大区别,人民银行是如何推动金融精准扶贫工作真正落地的?

  王勇:的确如你所说,金融扶贫与一般的商业性金融经营业务有很大的区别。就拿扶贫贷款与商业性贷款为例,第一,扶贫贷款是政治任务与经济工作的结合载体,它是国家为了促进和保持国内经济的区域均衡发展,支持贫困地区改善基础设施和发展本地优势产业而实施的一项扶贫发展计划。说它是一项经济工作是因为它有别于其他的财政无偿拨款和无偿投入,实行以借贷有偿和付息对价的原则,是一种信贷行为和经济杠杆,具有政策倾向性、优惠扶持性的特点。而商业性经营是以经济利益为出发点,获取商业回报为目的,这是市场经济条件下企业遵循的最基本的经济规律。当前扶贫贷款在商业银行的商业化运作过程中,欲使熊掌与鱼翅二者兼得,必然顾此失彼,从而导致扶贫贷款的商业化运作矛盾迭出。第二,扶贫贷款承贷主体的选择是扶贫贷款投放的重要“门槛”,加强对扶贫贷款准入条件的严格要求,主要是为了防范贷款项目的风险。作为管理层更希望贷款投向于生产困难的企业和急需解决贫困的农户。而作为贷款主体的银行首先选择贷款有偿还能力的企业和个人,这就使承贷主体对扶贫贷款的需求与信贷主体对承贷主体的选择矛盾加剧。第三,扶贫贷款的风险较高,且主要来源于贷款项目风险、承贷主体的信用风险和贷款的财务风险。而业务开展中,因利率倒挂和利差补贴不到位,可能会进一步加大扶贫贷款的风险。基于扶贫贷款风险的客观性、多重性、政策性的存在,加上这种风险补偿机制的不完备,最终所造成的贷款风险责任让商业银行难以接受,进而影响商业银行精准扶贫的积极性。

  正因为此,为推动金融精准扶贫工作真正落地,近年来,人民银行充分发挥“金融扶贫工作的牵头者、总体方案的主要设计者、金融扶贫机制的主要推进者、基础设施的主要建设者以及再贷款资金的提供者”的角色作用,建立人民银行牵头、多部门共同参与的信息共享和工作协调机制。一方面要求人民银行分支机构加强统筹协调,积极搭建信息交流和工作协作平台,确保贫困地区金融服务工作有序、有效开展;另一方面要求通过各部门的沟通协调,加强金融政策与财政政策、产业政策、扶贫政策、监管政策的有机结合,充分发挥政策合力。同时,积极支持金融机构尤其是商业银行要按照商业可持续原则,注重金融供给的多样性,发挥贫困地区比较优势,准确把握扶贫开发金融服务的定位和落脚点,既要通过产业发展引领,新型经营主体带动,又要通过发展小额信贷助推脱贫致富。另外,按照精准扶贫要求,用好用活货币政策工具,加大货币政策支持力度。不断加大支农、支小再贷款支持力度。还通过连续定向降准,激励和引导金融机构加大对小微企业以及贫困地区的信贷投放。完善扶贫贴息贷款政策,加大扶贫贴息贷款投放。不断完善再贴现业务管理,支持贫困地区农村企业尤其是中小企业获得再融资。在积极支持建立健全金融组织体系、创新金融产品和服务、夯实金融基础设施等方面做好扶贫开发金融服务工作。

  《金融时报》记者:您认为金融精准扶贫下一阶段的着力点在哪里?对于相关工作的推进,您有哪些建议?

  王勇:根据当前经济金融形势,下一步,金融精准扶贫工作的着力点应该放在:第一,继续深入推进金融支持打赢脱贫攻坚战三年行动,更加聚焦深度贫困地区,加大对深度贫困地区金融扶贫的工作力度。这也是8月1日人民银行召开2018年下半年工作电视会议部署的下半年重点工作之一。 这就要求下半年要重点瞄准特定贫困群众精准帮扶,向深度贫困地区聚焦发力,激发贫困人口脱贫内生动力,促进区域经济“造血微环境”的修复与形成。第二,要着力坚持金融服务扶贫开发和服务‘三农’、区域发展的有机结合。习总书记指出:“全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村,特别是贫困地区。没有农村的小康,特别是贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会。”“‘三农’工作是重中之重,革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把扶贫开发作为重中之重,这样才有重点。”习总书记关于“三农”工作和扶贫开发的重要论断,要求我们在金融服务“三农”发展的过程中着力推动扶贫开发。新时期我国的扶贫攻坚和区域发展规划中也进一步提出“区域发展带动扶贫开发,扶贫开发促进区域发展”思路,我们要将金融服务扶贫开发和服务区域发展有效的结合起来,协同推进。第三,协调支持贫困地区基础设施建设。政府有关部门应加强对贫困地区道路交通、饮水安全、电力保障、危房改造、农田水利、信息网络等基础设施建设项目的规划和实施,强化与国家开发银行的金融开发性合作,推动其合理调剂信贷资源,支持贫困地区基础设施建设。充分借助农业发展银行的政策性优势,按照其自身业务特点,优化基础设施建设项目管理方式,争取农业发展银行对贫困地区信贷支持力度的不断加大。第四,进一步创新金融精准扶贫新产品,赋予贫困农户发展的基本能力,真正实现由“输血”向“造血”飞跃。具体包括:一是打造精细化扶贫产品,进一步细分客户,开发针对下岗失业者、残障人士、农村青年、农村妇女、创业个人等就业创业的金融产品,帮助薄弱群体脱贫致富;二是稳步扩展授信范围,加大对当地能扩大就业的基建项目、支柱产业、龙头企业的支持,满足其合理信贷需求;三是建立健全银行业金融机构的标准化全流程的信贷审批模型,简化手续和程序,创新扶贫模式。第五,加强金融精准扶贫的风险防控,确保金融扶贫工作可持续健康发展。这里所做的工作是,对参与推荐贷款的政府部门或组织,注重发挥其风险关联体的作用,落实扶贫贷款监督、清收、追偿的职责,为商业银行贷款贷得出、收得回增加保障。争取财政部门适度放宽贫困地区银行业金融机构不良贷款的核销要求,扩充产业扶贫风险补偿金,加大涉农贷款增量奖励力度和扶贫贷款利息税费的减免,切实降低支农金融机构的经营成本。争取监管部门倾斜性、差异化的监管政策。充分发挥金融机构互补优势,推动并形成政策性、开发性、商业性金融精准扶贫开发新格局。协调和争取政府相关部门做好对于以前因支农、扶贫、扶持产业建设而形成的不良贷款的清收盘活和依法化解。第六,加强金融宣传,营造良好的信用环境。针对农村地区群众金融意识薄弱、金融参与度较低的状况,采取多种方式加强普惠金融知识宣传,使农户切实了解必要的金融知识和金融政策。特别是要加强贷款扶贫政策的宣讲力度,让贫困农户懂得扶贫贷款必须偿还,以偿还压力督促形成其“造血”功能。同时,建立守信激励机制和失信惩罚机制,对诚实守信农户贷款额度可适当放大,使农民增强诚信守信意识,为提升金融扶贫效能创造良好生态环境。第七,用现代“互联网+”技术提高精准扶贫效率。在“互联网+”时代,尽管一些贫困地区可能暂时通不了高速公路,但是可以通上“信息高速公路”,把当地特有的农产品推向更广阔的市场,从而实现就地脱贫致富。这就需要实施电商扶贫工程,加快贫困地区物流配送体系建设,支持邮政、供销合作等系统在贫困乡村建立服务网点。支持电商企业拓展农村业务,加强贫困地区农产品网上销售平台建设。加强贫困地区农村电商人才培训。对贫困家庭开设网店给予网络资费补助、小额信贷等支持。第八,加大金融科技对普惠金融以及金融精准扶贫的支持力度。实际上,金融扶贫本身也是普惠金融的重要组成部分。从未来发展看,深化大数据、云计算、移动互联网等金融科技在扶贫领域的运用是大势所趋。因为,实践已经表明,金融科技与互联网金融凭借理念创新和技术创新、操作的高效率和运营的低成本以及信息获取和大数据分析等优势,为中国普惠金融与金融精准扶贫的发展提供了可行之路。而且,近年来,以阿里、腾讯、京东等为代表的互联网公司结合自身优势纷纷涉足“三农”的跳跃式发展,为金融科技与互联网金融的普惠性和金融精准扶贫的有效性提供了佐证。希望各级政府和管理层应积极支持利用金融科技和互联网金融的理念和技术,探索新型农村金融发展的有效途径,不断增强对贫困、弱势群体的金融扶持力度,实现金融精准扶贫。   

责任编辑:韩昊