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建设多支柱养老保险 促进制度可持续发展

  2021年12月17日,中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》(以下简称《意见》),确定了个人养老金的发展方向,并提出了一系列要求。这是我国加快构建养老保险制度新发展格局的重要标志。2月21日国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》要求“商业养老保险、商业健康保险快速发展”,“大力发展企业年金、职业年金,提高企业年金覆盖率,促进和规范发展第三支柱养老保险,推动个人养老金发展”。在此背景下,本文对加快我国多支柱养老保险体系建设的相关问题进行探讨。

  应加快发展商业养老保险

  (一)人口老龄化要求建设基金积累制养老保险。我国人口老龄化程度在快速加深。根据第七次全国人口普查数据,2020年我国60岁及以上人口占18.7%,65岁及以上人口占13.5%,在“十四五”期间进入中度老龄化阶段。按照当前的发展趋势,我国65岁及以上人口的占比可能在2035年达到20%,届时,我国将进入超老龄化阶段。

  老龄化对我国现行养老保险制度造成的收支压力不断增大。对基于现收现付制的公共养老保险体系,其财务充足性取决于几类因素:交费水平、交费时间、养老基金投资收益率、财政补贴等收入因素;待遇水平、由退休年龄和预期寿命决定的待遇领取时间等支出因素。人口老龄化会直接增加养老保险待遇的累计领取时间,也会降低养老基金的投资收益率,还可能由于劳动年龄人口绝对数的减少而降低交费水平。《意见》指出“发展多层次、多支柱养老保险体系,是积极应对人口老龄化、实现养老保险制度可持续发展的重要举措”。

  我国的商业养老金储备可计算为第二支柱养老保险资产和第三支柱养老保险的资产之和。当前,我国商业养老金的积累规模和积累深度(定义为“商业养老金与GDP之比”)均低于大多数发达国家,而商业养老金积累深度与国内生产总值(GDP)规模之间有正相关关系,因此,我国商业养老金储备水平与大国地位相比有一定的差距。

  (二)积累商业养老金意义重大。从公共经济和社会保障的原理及国际实践看,在一国养老金体系的资产中,商业养老金是主要构成部分。社会福利好的国家其商业养老金积累深度通常较高,例如,商业养老金积累深度超过100%的国家包括丹麦、荷兰、冰岛、加拿大、瑞士、澳大利亚、美国、英国等。因此,在全面建成小康社会后的新时期,在提高社会保障程度和发展福利社会的过程中,我国商业养老金可以优先着力发展。

  养老保险制度的资金积累也是国家经济治理的重要内容。养老保险负债是国家一大隐形债务负担,如果没有形成与之匹配的资产,国家的资产负债状况就会遭受负面影响。例如,仅因为考虑了养老保险问题,日本和德国政府的净资产就“由正转负”。从部分国家的养老保险支出与GDP之比(见表)可以看出,商业养老金积累状况好的国家在应对养老保险问题上更为从容。

  我国在实现2035年远景目标——基本实现社会主义现代化过程中,老龄化是需要关注的一个关键变量。除冲击养老保险制度之外,老龄化对经济社会还有多种深远影响,一是劳动年龄人口的占比甚至绝对数都在下降,直接创造财富的人数在减少。二是老龄化降低了全社会的储蓄率,不利于促进投资。如果经济体没有从外部借入资金的话,老龄社会中的长期投资效率会降低,并且由于全社会的消费需求小于商品生产,通货膨胀率将上升。三是老龄社会中发展养老、医疗、保健、护理、休闲等产业的迫切性增强。针对这些问题,加快积累商业养老金均能起到积极的应对作用,促进我国经济社会在中长期平稳发展。

  积极用好财政税收政策

  《意见》要求,“要完善制度设计,合理划分国家、单位和个人的养老责任”,“抓紧明确实施办法、财税政策、金融产品规则等”。财税支持政策是制度设计和国家责任的一个重要方面。

  (一)税收优惠措施应权衡效率和公平。在没有税收优惠的情况下,个人在计征所得税时,其向养老金计划的交费不能从个人应税收入中扣除;累计交费的投资收益要缴纳资本利得税;退休后,从个人养老金计划领取的资金免税。税收优惠的典型模式是EET(Exempt-Exempt-Taxed)模式,即在交费阶段和资金积累阶段免税,在领取阶段纳税。EET税优模式对我国个人养老金计划应有较强的促进作用。EET模式已被半数以上经合组织(OECD)国家的商业养老金计划采用,效果较好。总体而言,劳动性收入在我国居民收入中的占比较高,这使得居民在退休时的收入和个税税率相对低,我国居民更看重长远利益,我国经济增长率和投资收益率相对高且韧性强,因此,EET模式对个人参与养老金计划的促进作用应当较强。不过,我国对个人投资收益不纳资本利得税,这削弱了EET模式的激励作用。

  EET税优模式有利于我国经济增长。在没有税收优惠时,社会的税负更多由年轻人承担,这造成年轻人的储蓄及消费下降,进而造成社会的投资、生产率和实际工资下降、利率上升,不利于经济增长。而EET税优模式下,参与人在养老金领取阶段纳税,这通常更有利于经济效率和经济增长。我国青年一代的经济负担较重,所以这种促进作用应当较为明显。在今后较长时间中,我国优质的养老服务将处于供给短缺的状态。基于养老金账户资金领取方式的分类,对购买养老服务的领取方式给予税收减免,既能用养老金账户的资金更好地实现养老目的,又能促进养老服务产业更快发展。

  (二)非税优惠措施的作用也值得关注。我国以增值税等间接税为主,大量人群不需要缴纳个人所得税或个人所得税的边际税率低,对税制设计和税优幅度的理解力弱,并且个人的资本利得税轻。这些现实情况会影响税优措施对我国个人养老金发展的促进作用。因此,非税优惠措施的作用值得关注。从各国实践看,非税优惠措施主要有以下两种。

  一是对参与人向养老金计划的交费进行“匹配交费”。如果参与人向养老金计划的交费金额达到一定门槛,那么,国家或雇主将为其进行匹配交费。例如,德国自2018年起在其职业养老金体系中增加了交费确定(DC)型计划。雇主会询问雇员是否扣减部分工资放到养老金计划中,且雇主本身需要向养老金计划中支付相当于雇员工资15%的钱。如果雇主每年为低收入雇员(定义为月收入少于2575欧元)交240欧元的养老金,就能获得相当于交费金额30%的税收补贴。每位雇员获得的补贴最高不超过960欧元。我国个人养老金采用的是DC模式,并且关注养老储蓄意识弱的人群,因此,由政府进行匹配交费的做法值得考虑。

  二是对养老金计划的参与人给予“固定金额补贴”。固定金额补贴是给所有符合条件的个人养老金账户存入固定数额的钱,直接增加参与人的个人资产。德国的里斯特(Riester)养老金计划就采用了由政府给予固定金额补贴的做法。当参与人向养老金账户的交费额达到个人收入的4%时,就能得到政府给予的固定数额的补贴。这对于收入水平低、养老储蓄意识弱的人群有较大的促进作用和较好的福利效果。

  提升居民养老金融素养

  《意见》要求个人养老金要“让老百姓看得明白、搞得懂、好操作”。落实好这一要求,需要从普通参与人的角度来设计金融产品和财税机制,也需要不断提升居民的养老金融素养水平。而无论在发达国家还是发展中国家,居民金融素养不足都是一个普遍现象,其中一个突出方面就是养老金融素养不足。

  (一)居民养老金融素养不足的体现。首先是知识方面存在不足。一是寿命风险。较多人不了解生命表,会低估预期寿命,特别是女性。二是金融概念。很多人不太理解与长期资金相关的概念,如货币时间价值、名义值和实际值的差异、风险分摊原则等。三是养老保险制度。一部分人不能区分社会养老保险、雇主养老保险和个人养老保险,不能理解养老金计划相关的税收处理方式,甚至不少人说不出自己参与的计划或不了解自己所参与计划的基本内容。其次是态度方面存在不足。一些居民缺乏长期导向观念,没有动力或信心采取积极行动为个人退休进行财务规划。一些居民总是怠于评估退休后的生活收支,不信任商业养老金计划的作用。一些居民则会过度高估自己在养老保险方面的知识和技能,从而做出不利于自己的选择且难以纠正。

  (二)提升居民养老金融素养应更多关注的内容。一是长期财务计算能力。这包括复利原理、货币时间价值、有保证和无保证收益率、养老金费用扣除等内容。为了展示这些因素对参与人福利状况的影响,可以采用计算器、模拟软件、手机应用程序(App)等工具,通过让参与人输入年龄、预计退休时间、收入、交费额等信息,展示出预期退休福利、替代率等重要的个性化信息。当前,多种面向个人的金融产品在推介时,均要进行客户需求分析和风险承受能力评估。养老金计划较一般金融产品更复杂、期限更长,涉及的资金量更大,且各类居民均属于有需要的人群,所以应当帮助居民对长期财务问题形成一定的计算能力,促进养老金融消费者的自我保护。

  二是个人基本选项。这包括如何选择计划提供者、交费水平、投资配置、计划迁移、待遇领取方式等。区别“加入选项”和“退出选项”,前者是指通过个人主动行为才能参与,后者是指默认参与,但个人可以选择退出。在DC型计划中,个人退休后的待遇取决于投资组合的业绩,因此,要让参与人注意提升投资管理技能。

  三是财税激励措施。税收激励措施通常不容易理解,需要细致耐心地向参与人宣传讲解。这包括减免税发生在哪个环节、纳税方式的选择今后是否可以修改、税优力度是否会变化、享受税优的主要条件和办理程序有哪些等。非税优惠措施如政府或企业对参与人养老金账户进行的匹配交费或固定金额补贴,通常不难理解,但也最好向参与人明确,这是更直接、福利性更强的优惠。

  四是风险。这包括长寿风险、投资风险、通胀风险、政策风险等。在待遇确定(DB)型计划中,参与人的养老金待遇容易明确,参与人一般不承担投资风险和长寿风险,但是,有必要提醒参与人,计划发起人有支付困难的风险和通货膨胀风险。通货膨胀风险是指养老金待遇的购买力可能随时间的推移而下降,也包括养老金待遇指数化处理的内容。对于DC型计划的参与人,应强调长寿风险和投资风险。长寿风险是指死亡率或预期寿命的不确定性。投资风险是指各种原因造成的投资回报低于预期。政策风险,是指养老金规则方面的不确定性。

  五是管理费用。在DB型计划中,参与人的养老金待遇是根据过去的收入计算的,计划的管理费用并不重要。对于DC型计划的参与人,应让他们明白管理费开支会直接减少个人账户的资产,并提醒他们关注费用的结构和信息获取方式。

  (三)提升居民养老金融素养应更多关注的群体。一是新进工作者。提醒他们关注复利的影响、养老保险计划中的重要选择权、使用养老保险计划调节终生收入的意义,以及尽早参与养老保险计划的重要性。考虑到他们更可能换工作,可以更多地讲解不同类型养老保险计划的可携带性。

  二是临近退休者。向他们提示退休时面临的选择,包括何时领取养老保险待遇、如何规划使用一次性大额资金、如何选择养老年金产品等。DC型计划的领取方式较为多样化,应让参与人理解一次性领取、年金化领取、不定期领取等不同方式之间的差异,特别是寿命变化和利率变化造成的影响。让临近退休者理解,对于个人积累的养老金资产,采取生存年金的方式领取比一次性领取更能够保障长寿风险。

  三是女性。从群体角度看,与男性相比,女性的终生收入更低、生存时间更长、金融知识更少、更不喜欢使用金融工具,因此,应当给予女性更多的关注。女性比男生更可能因生产和育儿而中断工作,所以应让她们明白不参与、中断参与或退出养老保险计划的不利后果。

  四是自我雇佣和灵活就业者。他们劳动收入波动性相对大,在基本养老保险制度中的交费和权益通常也相对较低,所以应提醒他们积极参与商业养老金计划的重要性。第二支柱养老保险需要企业发起,且有一定的财务门槛以及流程要求,使得他们更需要个人养老金计划,因此,应增强他们进行养老储蓄的自发性,提升他们管理养老金计划的综合能力。

  促进有效的养老金投资

  (一)严格商业养老金投资的监管。养老金投资管理的是人们的“养老钱”,既追求长期收益,也要将中短期风险控制在一定范围内。《意见》要求“要严格监督管理”。完善养老金投资监管制度时,应根据养老金系统的性质、规模、发展阶段和历史传统来进行。

  大部分国家对养老金投资有量化的监管限制。监管限制主要是对大类投资领域设置的,有的还考虑了投资的地理位置,以及要求“穿透”到发起人的层面。限制的形式主要是上限,而没有采取监管上限的国家通常要求养老金投资者遵守审慎人原则,如欧盟的第二代偿付能力监管制度。

  从各类投资领域看,养老金投资的监管包括如下内容:一是固定收益证券。各国鼓励养老金投资固定收益证券,特别是政府债券,有时对投资于非政府债券有一定的监管要求。二是权益。大部分国家对养老金计划的权益投资设定了上限,其中,针对未上市公司的权益投资限制较严。三是不动产。一些国家禁止养老金计划对不动产进行直接投资,但大部分国家允许采用间接方式投资。四是基础设施项目。大部分国家鼓励养老金计划投资基础设施项目,但是现实效果有限。五是海外投资。大多数国家更鼓励养老金计划投资于本国和经济社会稳定的国家。六是自我投资(self-investment)。为了避免利益冲突损害参与人的利益、促进投资风险分散,大部分国家限制甚至禁止养老金提供者进行自我投资(可视为一种关联交易)。七是穿透到投资项目发行人层面,以及对单一主体采取集中度限制。

  从发达国家的情况看,养老金投资监管有放宽的趋势,但相对于其他类型的资金,仍然是很严格的。

  (二)提升商业养老金投资的绩效。养老金计划的投资策略要基于参与人生命周期内的收入支出和风险承担特征。一是生命周期投资,包括目标日期策略和长期回报策略。在目标日期策略下,投资组合的风险随时间的推移而降低,到参与人退休时,投资基本配置在低风险资产上。这种风险降低的路径被称为“下滑曲线”。此策略常作为DC型计划中个人账户的投资选项,但并不适用于DB型计划。二是长期回报策略。即在可接受的风险水平下,追求投资收益最大化,其中,投资风险主要决定于基金的目标、来源和规模。此策略通常被养老保险储备基金和主权财富基金采用,较少被个人账户投资中采用。

  养老金计划的投资收益主要取决于大类资产的配置而非个体标的。在低利率环境下,养老金计划的投资呈现以下趋势:从债券向权益转移、从传统领域向非传统领域转移、非传统投资内容发生显著变化、以及国际投资的增加。其中,非传统投资领域包括土地和房产信托基金、投资型保险产品、私募股权基金、对冲基金、结构化产品等。这要求养老金计划建设专业的投资服务、数据及分析系统、内部管理流程等。不过,在信息披露和传播条件差、市场流动性不足、个体资产异质性大的市场中,往往存在超额收益,养老金计划可以更加追求“阿尔法”收益。

  养老金计划更加纳入环境、社会和公司治理(ESG)理念。养老金投资是长期导向的,纳入ESG理念可以促进从短期视角到长期视角的转变,推动自身向可持续金融转型。养老保险与“S”(社会)维度有着天然的相关性,因为养老保险是一项劳动条件,特别是DB型养老金计划可以被视为与劳动者的契约。当前,养老金计划纳入ESG理念中应关注两个问题:一是无论是契约制养老金还是信托制养老金,为了对客户负责,都需要更加客观准确地测量资金委托人/收益人对ESG的真实偏好。二是防范“漂绿”风险和“绿色泡沫”。

  (作者为中国社会科学院保险与经济发展研究中心副主任、金融所保险与社会保障研究室副主任)

责任编辑:原健凇