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【一线传声】做精做细国债发行管理

  自1981年国务院决定恢复国债发行并颁布《中华人民共和国国库券条例》以来,中国国债市场在40余年间不断发展壮大。人民银行始终将做好国债发行管理与服务作为一项重点工作,并把学党史、悟思想、办实事、开新局贯穿于国债管理服务工作之中,精细做好国债发行管理工作。

  国债发行的历史沿革

  人民胜利折实公债。为弥补财政赤字,平衡财政收支,中央人民政府于1950年发行了“人民胜利折实公债”。此项国债计划发行2亿分,实际发行1亿分。这一期国债的发行,弥补了财政资金的不足,也阻止了通货膨胀,稳定了市场物价,开辟了党领导下的人民政府的融资渠道,树立了人民政府的公信力。

  国家经济建设公债。1954年至1958年,国家连续5年发行“国家经济建设公债”。每次均超额完成发行任务,共筹措到62.17亿元,除1954年发行的是8年期之外,1955年至1958年发行的均为10年期。此轮国债的发行,为我国第一个五年规划筹集了大量资金,推动了新中国的经济建设。

  国债暂停发行。1969年5月1日,由于受某些因素影响,我国暂停发行国债,直至1980年,这期间形成了不向国内外借债的财政政策。

  国债恢复发行。1981年起,我国开始每年发行国债。经过40年的探索,目前已形成以记账式国债和储蓄国债为主体的国债发行格局,通过完善国债制度,强化国债监管,提升国债服务水平,建立了有中国特色的国债市场,并在筹集财政资金、促进经济发展、满足投资需求等方面发挥了至关重要的作用。期间除发行普通国债外,我国还发行了国家建设债券、基本建设债券、特种国债和保值公债一些特别国债等。比如,为应对新冠肺炎疫情带来的不利影响,高效做好“六稳”“六保”工作,助力复工复产,发行了抗疫特别国债。

  1994年后,我国开始发行凭证式国债,并逐步取代了国库券。实现了投资人由各类投资者向个人投资转变;购买方式由现金交易到手机购买的转变;经销方式由承销机构承购包销方式改为代销方式的转变。2004年开始引入电子记账凭证式国债,2006年后称为储蓄国债(电子式),2017年凭证式国债正式更名为储蓄国债(凭证式)。据官方统计,2018年发行国债3.5万亿元,2019年发行国债4万亿元,2020年发行国债7万亿元,呈逐年上升趋势。

  国债发行的主要问题

  按照每发必巡的原则,从深入国债承销机构实地巡防探查以及日常宣传引导广大群众投资国债中了解发现,目前国债发行还存在进一步完善的空间。

  国债投资期限选择性较小。储蓄产品和理财产品有1个月、3个月、6个月、1年至几年的细分投资期限,而我国现发行的储蓄国债期限主要集中在3年期和5年期,偏中长期投资,期限选择性较小。

  购买人群呈老龄化。因国债具有信用高、安全性高、收益稳定、操作简单等特点,受50周岁以上、有投资国债经验、无风险偏好或低风险偏好的中老年人投资者偏爱。

  发行首日购买占比高。受投资国债需要长期抢购心理因素影响,多数国债投资者会在每期储蓄国债10日首发当日购买。从统计数据上看,发行首日国债的销售数据平均占当期发行量的70%以上。

  农村地区国债承销机构及网点分布较少。农户投资国债需要到附近乡镇上的承销机构网点办理。从销售数据上看,工农中建四大行是储蓄国债(凭证式)的发行主力军,约占三分之二。然而,上述机构在农村地区的机构数量较少,而网点数量占优的农村商业银行、村镇银行却并不是承销机构,这成为农村地区国债投资便利度不高的原因之一。

  国债宣传模式相对固化。国债承销机构一般采取营业网点张贴条幅、摆放宣传手册、发放宣传单等方式进行宣传,对于远离城镇、人口众多的农村,国债知识宣传效果并不明显,导致大部分农村居民对国债知识了解相对较少,且获取信息的渠道较窄,难以及时掌握每期国债发行状况。

  存在应兑未兑情况。一是部分投资者自身原因,如投资者持有年代较为久远的国库券遗忘兑取,投资者去世或其个人账户被注销不便兑取等情况;二是各承销机构尚未实现全国异地通兑,造成身处异地的投资者兑付困难。长期沉淀应兑未兑国债难以享受本金和利息以及滚动生息,将会造成实际本息收益的损失。三是储蓄国债应兑未兑存在长期沉淀、规模渐增等情况。

  国债发行的工作建议

  探索全面做好国债管理服务工作是守库有责、守库担责、守库尽责的体现,是树立“央行国库为民服务”品牌形象的有效途径,是落实“我为群众办实事”的重要措施。为此,可从以下五方面完善改进:

  改善国债的期限结构。可适当增加短期储蓄国债的供应,如1个月、3个月、6个月和1年期,吸引中青年投资者的关注;也可根据中老年人渴望稳定长期持有的特点,适当增加5年期以上的储蓄国债品种。通过改善投资期限结构,方便投资者选择最佳投资期限,增强国债投资对不同需求投资者的吸引力。

  均衡国债购买集中度。可通过开放提前预约、设置约定转存、国债到期自动转投等方法,前置国债购买流程,减轻发行首日承销机构网点发售压力;也可通过宣传引导、额度公示等方式,让投资者明晰储蓄国债每期发行期为10天,当期国债额度充足,自愿选择购买,错峰投资国债。

  深入做好“国债下乡”工作。贯彻落实普惠金融相关政策,适度优化承销机构准入条件,将符合条件的农村商业银行、农村信用社、村镇银行等农村金融主力机构纳入储蓄国债的承销机构中,畅通国债投资渠道,让农户在身边的银行就可以投资国债。改善国债发行额度分配机制,适度提升农村地区占比,让农户可以有更多机会投资国债,优化农户投资方案,助力乡村振兴。

  创新国债宣传服务。一是利用涉农银行机构网点优势,加快培育农村国债市场,探索“国债下乡”的标准化、规范化建设,力求在改善和解决农民购债难方面取得新实效,拓宽投资群体范围。二是利用微信、短视频、地方戏等群众喜闻乐见的方式途径,开展情景化、实战化、体验式宣传,让国债知识变得生动、实用、易懂、可操作性,提升国债宣传的参与度,让国债知识深入千家万户。三是加大非国债发行期内的储蓄国债宣传力度,利用社区、商超、村委会等,摆放相关储蓄国债知识宣传资料,普及国债知识,让社会大众真正了解国债基本知识,合理引导购买。四是建立国债宣传引导员制度,让有国债投资经验的老人、社区工作者、教师等,自愿自觉地向周围群众宣传国债投资,持久地开展国债宣传,提升国债投资获得感的可信度。

  强化国债监管。一方面,建议将国债服务与管理重心适当下沉至县乡,培育强化人民银行县支行人员国债监管能力,延伸国债监管,维护国债市场健康稳定。另一方面,建议成立由当地财政部门组织牵头,协同人民银行国库部门、国债承销机构和农村金融机构网点广泛参与的联合国债宣传领导小组;适度给予承销机构宣传补贴,给予国债宣传优秀人员奖励,深入农村探索建立国债知识下乡长效宣传机制。此外,解决储蓄国债到期应兑未兑问题,加强与基层社保、公安等相关部门沟通协作,积极探索解决方案,努力解决储蓄国债到期未及时兑付问题,有效维护投资者利益,提升国债投资者的获得感和幸福感。

  (作者供职于中国人民银行吉林市中心支行)

责任编辑:董方冉
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