人民银行党校2014年秋季班调研成果展示

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【湖北组】金融支持新型农业经营主体发展的调查与建议

2022年04月01日17:10         总行党校赴湖北省调研组        来源:中国金融新闻网     发表评论

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  金融支持新型农业经营主体发展的调查与建议

  总行党校赴湖北省调研组

  摘要:2014年中央中央下发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出要加快推进农业现代化,构建新型农业经营体系是推动农业现代化的重要环节。推动新型农业经营体系建设,应发展多种形式规模经营,扶持发展新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系。金融业在支持农业现代化方面应发挥重要作用。近年来,湖北省以推动县域金融服务全覆盖为目标,实施了实施金融支持县域经济发展“五个一”工程,取得了良好的效果。2014年,为推动金融支持现代农业经营主体,人民银行武汉分行与省农业厅共同组织了新型农业经营主体主办行制度。经过各方共同努力,各类新型农业主体得到了长足发展,金融支持新型农业主体力度明显加大,特别是在财政资金投入、机制设计、金融创新、平台建设等方面,进行很多有益的探索,取得较好的成效。但由于工作刚刚起步,金融业在支持新型农业经营主体发展方面还存在着土地约束、法律不健全、社会化服务体系不完善、金融创新不足等方面的问题。进一步加大金融支持新型农业主体建设,应发挥政府和市场两方面的作用。稳妥推进土地承包经营权确权登记颁证,有序推动土地流转。加大政策支持力度,鼓励金融创新。推动新型农业经营主体由经营主体向市场主体转变,为金融有效支持新型农业经营主体创造条件。

  主题词:现代农业 经营主体 金融服务

  多年来,党中央始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重,把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径,我国农业农村发展持续向好、稳中有进,粮食生产连年增高,城乡居民收入差距不断缩小,农村社会保持和谐稳定,为我国经济社会持续健康发展提供了有力保障。2014年,在我国经济社会发展处于转型期,农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多的情况下。中央下发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,指出:必须全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,进一步解放思想,稳中求进,改革创新,坚决破除体制机制弊端,坚持农业基础地位不动摇,加快推进农业现代化。中央一号文件为我国经济社会发展转型期农村改革发展指明了方向。

  构建新型农业经营体系是推动农业现代化的重要环节。推动新型农业经营体系建设,应发展多种形式规模经营,扶持发展新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系。金融在支持新型农业经营主体发展中承担着重要职责,为贯彻落实党的十八届三中全会、中央经济工作会议、中央农村工作会议和中央一号文件精神,扎实做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务工作,中国人民银行下发了《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》(银发[2014]42号),要求银行业金融机构切实加大对新型农业经营主体的信贷支持力度,并从贷款利率水平、贷款期限、贷款额度以及加快金融产品和服务方式创新等方面提出了明确要求。近年来,为推动新型农业经营主体发展,各地进行了许多有益的探索,并取得了良好的效果。湖北省作为我国粮、油大省,在农村改革发展方面探索出许多好经验、好做法,特别是在完善农村金融生态环境,实现农村金融服务全覆盖等方面取得了明显成效。我们调研小组围绕“金融支持新型农业经营主体发展”专题,到湖北省开展调研活动,与相关部门共同研究探讨金融支持新型农业经营主体的途径和措施。

  一、以实施新型农业经营主体主办行制度为抓手,扎实做好新型农业经营主体金融服务

  为深入贯彻落实党中央、湖北省和人民银行关于支持现代农业发展的要求,针对湖北省农村经济出现的趋势和特点,特别是新型农业经营主体加速发展的态势,2014年4月人民银行武汉分行与湖北省农业厅联合下发了《关于实施新型农业经营主体主办行制度的意见》(以下简称《意见》),建立了“分县实施、分类主办、分层服务、稳步推进”工作机制,以湖北省县域为单位,对经政府主管部门确认且尚未与金融机构建立主办行关系的农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场和专业大户四类新型农业经营主体,分别由农业发展银行、邮政储蓄银行、农业银行、农信社四家涉农金融机构,根据自身业务特点和分类主办的工作要求,与其主动对接,建立稳定的主办行关系,对口开展金融服务,积极发展信贷关系,引导金融机构对新型农业经营主体提供“一对一服务”。

  通过推行新型农业经营主体主办行制度,目的是实现湖北省县域新型农业经营主体经营服务全覆盖,并努力实现“两个突破,两个提升”的目标,即在创建政银协力支农工作平台上取得突破。依托主办行工作机制,深化政银企三方协作与互动,充分发挥人民银行和政府部门的政策优势,探索货币政策、财税政策、产业政策等协同配合、财政资金与金融资金结合的有效途径,通过政策激励,引导银行积极落实主办行制度,调动其开展涉农金融服务的积极性和主动性;在现代农业金融服务改革创新上取得突破。要求各主办行适应现代农业发展要求,加快改革进程。农业发展银行进一步凸显支农政策性职能定位,邮政储蓄银行切实下沉信贷服务,农业银行继续深化“三农金融事业部”改革,农信社不断完善法人治理结构。同时有针对性地创新信贷管理体制、融资模式、信贷产品和服务方式,特别是在农村土地承包经营权抵押贷款等方面取得实质性进展;新型农业经营主体信贷客户培植力度明显提升。力争实现每年主办行新型农业经营主体信贷客户总数较上年增长10%;对新型农业经营主体信贷投放力度明显提升,新增贷款高于上年水平,贷款余额增速高于全省各项贷款平均增速。

  为提高工作成效,《意见》提出了四方面的原则:即坚持市场主导、政策引导的原则。在保障金融机构与农业经营主体的市场主体地位的同时发挥政府和金融管理部门的服务、协调、引导和督促作用;坚持双向选择、自主自愿的原则。承认和充分尊重过去已形成的银行主办关系,对新产生的银行和经济主体对接关系,尊重双方自主自愿选择。对经双向选择未建立主办行关系的新型农业经营主体,由涉农金融机构按分类主办工作要求主动介入,提供金融服务;坚持因地制宜、分类服务的原则。要求金融机构针对不同类型、不同经营规模和不同发展阶段新型农业经营主体的差异化资金需求,提供多样化服务选择和融资方案;坚持规范操作、防范风险的原则。要求涉农金融机构既要开展创新金融服务、优化信贷管理流程,也要注重规范操作,有效防范风险,切实维护农村金融稳定。《意见》同时明确了实施新型农业经营主体主办行制度的重点工作和配套措施。

  主办行制度是“五个一”工程实施农村金融服务全覆盖整体框架下的一项创新举措,也是其延续和深化。在金融部门与农业主管部门的协调配合下,湖北省各地根据自身农村经济特点,创造性地开展工作,各类新型农业主体得到了长足发展,金融支持新型农业主体力度明显加大,特别是在财政资金投入、机制设计、金融创新、平台建设等方面,进行很多有益的探索,取得较好的成效。

  各类新型经营主体呈现提速增质的发展态势。农业产业化龙头企业收入持续增长。上半年,湖北省全省农产品加工企业主营业务收入达4566亿元,同比增长14.82%,高于全国平均水平近5个百分点。农民合作社呈现加快发展态势。到9月底,全省经工商部门注册登记的农民专业合作社达到47522家,比上年同期增长7.34%,农户入社率达35%以上,社员较非社员收入增加20%以上。家庭农场发展迅猛。全省家庭农场达到43370个,其中在工商部门注册的达到11275个,比2013年底增长112.8%。种养大户保持良好发展势头。全省种养大户达5.2万户,规模经营面积达282万亩。我们典型调查的湖北省荆州市,到2014年9月末农民专业合作社发展到3383个,比上年增加366个,入社农户35.5万户,占农户总数的33.4%;带动农户85万户,占农户总数的79.9%。合作联社32个,比上年增7个。家庭农场4100个,比上年增2600多个。土地股份合作社15个,比上年增8个。

  金融服务水平显著提升。一是培养了一批新客户。金融部门按照人民银行要求,按照“做大做强一批、跟进突破一批、培植增信一批、关注辅导一批、核实淘汰一批”的原则,主动对接客户,上半年,农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行和农信社分别新培植县域新型农业经营主体客户5户、177户、375户、505户,新型农业经营主体贷款分别新增4.5亿元、6.8亿元、2.4亿元、19亿元。新型农业经营主体贷款总量的增加有力带动了全省涉农、县域贷款较快增长。到2014年9月末,全省县域贷款余额增长16.45%,全省涉农贷款余额6282.79亿元,同比增长14.55%,分别高于全省全部贷款增速3.89个和1.99个百分点;二是推动了农村信用体系建设。印发了《中国人民银行武汉分行办公室关于开展新型农业经营主体信用体系建设有关事项的通知》,要求以农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体为重点,建立健全信用信息征集和评价机制,并引导金融机构依据评价结果实施差别化的信贷政策,构建信用激励机制。三是创新了金融产品和服务.金融机构根据各主体的不同特点和条件,按照“一企、一社、一场、一户、一品”的原则,积极探索产品和服务创新。典型调查的荆州市两家村镇银行和邮储银行与当地财政、保险合作,创设“助农贷”业务,累计投放1250万元。公安农业银行开办景观树和果树抵押贷款业务,累计投放5笔900万元;荆州农村商业银行尝试发放针对专业合作社的公司类贷款9笔1689万元,发放“种养大户浮动抵押贷款”1笔400万元;松滋中银富登村镇银行发放集体土地房产抵押贷款87笔2588万元;公安和松滋两家村镇银行创设“欣农贷”业务,发放贷款96笔计1280万元。

  推动了财政政策与货币信贷政策的协调。黄石市下辖的阳新县政府率先在全省设立2000万元涉农贷款风险补偿基金,出台《涉农贷款风险补偿办法》、《涉农贷款风险补偿实施细则》等相关配套制度,并在县国资局下注册了“金诚现代农业发展有限公司”专门负责风险补偿基金的管理与使用,按1:5放大贷款比例对新型农业经营主体贷款进行担保,按贷款损失的50%给予风险补偿,目前,该公司已为10户主体提供担保,支持主体获得风险补偿贷款2300万元。

  强化市场建设,搭建土地流转交易平台。在借鉴成都、重庆等地的经验的基础上,武汉市于2009年4月30日正式挂牌成立了武汉农村综合产权交易所。目前,该所共推出农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农业生产设施使用权、二手农机具所有权等交易品种。到2014年8月,该所共办理各类交易共计2030宗,交易金额114.69亿元。农交所的成立为农村各类产权提供了规范化的平台,也为金融机构开展业务创新提供了可能。武汉农村商业银行与农交所合作,推出了 “林权”、“土地经营权”和“水域滩涂经营权”等“三权”抵押贷款产品。目前,该行“三权”贷款产品服务对象包括了龙头企业、合作社、家庭农场、种养殖大户等各类经营主体,支持范围也从传统种、养殖业逐渐延伸到农产品深加工、生态旅游业和城镇化建设等现代化农业产业。截至2014年10月,该行累计发放“权易贷”产品笔数299笔,金额20.98亿元,余额12.55亿元,其中:农村土地经营权抵押贷款累计发放199笔,金额11.35亿元,余额6.16亿元;林权抵押贷款累计发放85笔,金额8.84亿元,余额5.75亿元;水域滩涂养殖经营权抵押贷款累计发放15笔,金额0.79亿元,余额6393万元。

  二、推动新型农业经营主体发展有待解决的问题

  在各方面共同努力下,湖北省新型农业生产经营主体呈现良好发展势头,符合现代农业发展的需要,但由于此项工作刚刚展开,也存在着诸如各地发展不均衡、贷款到位率不高、贷款抵押品相对不足等方面问题。湖北省新型农业主体发展中遇到的问题在调查组成员所在地区也都有不同程度的反映。

  一、土地约束问题有待解决。土地有序流转是实现规模化经营的有效途径,而土地确权颁证是实现土地流转的前提和基础。日前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,要求用5年左右的时间完成土地承包经营权确权登记颁证工作,并要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。湖北省计划到2017年完成此项工作。从我们调查的情况看,目前土地经营权流转开展的不均衡。在武汉市等经济发达地区进展较快,农民开展土地流转的主动性、积极性较高。而在荆州等经济欠发达地区,部分农民存在惜地心理,抱着“宁可抛荒不可失地”的思想,害怕失地失权,不愿意流转土地。在进行土地流转中也存在着程序和合同不规范的问题。由于规范程度不够。土地流转数量上虽然取得了突破,但质量不高。

  二、农业社会化服务体系有待健全。一是农技服务体系滞后。新型农业经营主体发展需要农技服务体系的支撑,但基层农技队伍青黄不接、农技服务体系不健全的局面十分突出。二是担保体系有待完善。我们调查的荆州市共有融资性担保公司16家,只有5家愿意为产业化农业龙头企业担保,无1家愿意为家庭农场、专业大户及专合社担保。

  三、相关政策落实效率有待提升。近年来,中央和各级政府加大了对农业的支持力度,出台了不少支农、惠农政策,对农业稳定发展起到了积极作用,但很多支农政策是通过部门条条下达的,各项政策之间缺乏整合性和衔接性。2013年中央一号文件提出发展家庭农场,但到目前为止各级也没有出台具体的财政扶持、奖补等政策措施。

  四、法律保障制度有待完善。目前武汉市“三权”抵押贷款均能够确权登记,并进行市场评估,操作均有制度可依。但这种操作模式,尚未有法律制度为依托,类似的抵押行为无法获得司法有效保护。尤其是在处置抵押物时,由于缺乏法律法规支撑,处置工作只能由多方协商解决,抵押物再流转难以通过法律途径得到强制执行,大大增加了银行处置抵押物的难度和信贷风险隐患。

  五、评估体系有待建设。我们调查的武汉农村商业银行在发放“三权”抵押贷款时采取的是评估专家、农业专家、经办银行和借款人四方共同认可的估价认定机制,这在一定程度上保证了评估结果真实可靠。但是,评估工作仍然存在两个突出问题:一是,由于有关职能部门尚未制定统一的农村产权评估指导意见,多数评估公司对价值认定标准不一,评估结果可能因评估公司的不同产生较大差异;二是,由于农村产权价值同土质、区域气候环境、技术水平和市场需求变化等息息相关,而目前农业评估人员又缺乏配套的专业资质认证,难以有效为商业银行提供全面、准确、专业的业务依据,可能造成抵押物价值高估,影响到抵押物足额变现。

  六、土地流转市场有待进一步完善。一是目前武汉市农村土地经营权流转存在农交所场内与场外交易两种渠道,而金融机构融资只认定由农交所场内交易出具的鉴证书,这造成了再流转环节受制于场内交易市场的活跃度;二是目前武汉市农村土地流转处于初期,相对比较活跃,流入方更多关注的是一手农地,这样可以避免很多的经济以及社会纠纷,这就造成了再流转市场普遍性不活跃。因此市场成为再流转的瓶颈,从而制约着农村经营主体以农村土地经营权为融资手段的发展。同时。目前武汉市农村土地流转时限从5年到30年不等,但实际土地流入方对流出方的租金支付方式大部分以按年支付的形式,即今年支付明年的租金,这造成了即使法院强制执行将农村土地经营权判决给金融机构,金融机构依然不能尽快变现,进而不得不承担在租金支付期外自行承担经济与社会风险的问题。

  七、新型农业经营主体管理有待规范。新型农业经营主体尚处于发展初期,由于设立门槛较低,有的仅办理了工商登记,没有办理税务登记、组织机构代码证、贷款卡等手续,经营证件不全,管理松散,抗风险能力较弱。种植大户、家庭农场等新型经营主体大都是家庭式管理,内控机制不健全,没有建立完善的财务管理制度和科学的管理体制,大多无长期规划,注册资本采取申报制,金融机构难以准确判断其经营实力,影响了涉农金融机构的信贷投放。从我们对荆州市7户家庭农场调查的情况看,没有一家有财务报表,农场主自己对发展没有规划,对资金投入及资产总值没有准确的数字。

  八、金融产品和服务模式创新力度有待加强。目前,国有商业银行产品创新链条较长,从基层行提出到审批下来需要较强时间,影响了创新效果。而以农村商业银行、农村信用社为代表的地方法人金融机构创新链条短,但其创新能力不足。同时在一些地区金融机构覆盖面小的问题仍然存在。如我们调查的荆州市设在乡镇及以下的金融机构网点280家,而全市乡镇及村级组织2566家,平均1家金融机构网点要服务9家乡镇及村级组织村民。从人口方面分析,全市306.28万农村人口,每万人拥有银行机构1.86个,难以满足农村地区因土地流转而增加的金融需求。如监利县尺八镇共有52个村,6万多人口,目前只配有一名小额农贷客户经理,这使得无论在支农服务的广度和深度上,很难实现配套服务并发挥更大的作用。

  九、涉农保险业务有待发展。农业是弱势产业,受自然环境影响大,银行信贷资金在支持农村经营主体生产过程中需要保险来分担风险,但目前保险介入农业生产领域不足。一是农业保险覆盖率低,商业性保险公司鉴于农业保险赔付率高而主观上对农险业务不积极,使得农业保险业务占比低,甚至呈现逐年萎缩的态势,造成“信贷+保险”的金融产品创新步伐缓慢,覆盖面窄。二是农业再保险制度缺失,难以通过再保险机制分散农业风险。

  三、对策建议

  (一)积极稳妥推进土地承包经营权确权登记颁证。要按照中央统一部署,在稳步扩大试点的基础上,从实际出发,充分调动农民群众积极性,明确时间表和路线图,依法规范操作,严格执行政策,完成土地承包经营权确权登记颁证工作。在土地确权登记颁证的基础上,明确土地流转的用途,防止工商企业转入土地用于非农项目。同时应建立风险保障制度。防止损害农民土地权益,防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。应逐步完善农村社会保障体系,解决农民后顾之忧,增强土地流转的积极性。

  (二)加大政策支持力度。一是继续加大对农业基础性、平台性设施等的公共投入和政策扶持的力度,并完善农业公共政策和公共投入的绩效考核。二是建议各级政府搭建专门针对新型农业经营主体的担保平台,为其融资进行有效担保。三是建议对满足一定条件的新型农业经营主体给予适当财政扶持,可以采取贴息或一次性补贴方式,支持其不断发展壮大。四是落实规费减免政策,减少产权登记办理、中介评估服务性收费。

  (三)推动新型农业经营主体由经营主体向市场主体转变。积极引导新型农业经营主体明晰产权,建立健全各项规章制度,建立科学高效的管理体制,使新型农业经营主体的经营管理符合金融机构的信贷准入要求。如出台家庭农场、农业大户等新型农业经营主体设立、注销等相关制度规定,明确新型农业经营主体的法律地位、认定标准、注册登记等,推动其成为独立的、稳定的承贷主体。通过树立先进典型,重点扶持信誉较好、经营规范,经营效益较好的新型农业经营主体,引导各类新型农业经营主体规范经营管理。

  (四)建立风险补偿机制,适当放宽涉农金融业务监管标准。应考虑对新型农村生产经营主体发放的贷款建立风险补偿机制,可对涉农贷款占比高的金融机构采取一定额度的税收优惠,降低商业银行对此类业务的风险顾虑,从而促进商业银行对支持农村新型经营者的积极性和主动性。同时金融监管部门在对涉农贷款的考核指标方面应适当放宽,鼓励金融机构多开展涉农金融业务,改进金融机构信贷奖励办法,落实县域金融机构涉农贷款增量奖励政策。

  (五)进一步开展符合农业经营主体特点的金融创新。要强化服务新型农业经营主体的意识。涉农金融机构要主动作为,为实现农村信贷从“零售式”向“批发式”转变创造条件。一是尽快出台并下发农村地区林权抵押贷款、土地承包经营权抵押贷款、农业设施抵押贷款等制度办法,拓宽新型农业经营主体贷款抵押渠道和范围,为商业银行融资服务提供有效支撑。二是金融机构应针对不同经营主体的经营特点和资金需求特点,因地制宜地开发金融产品。在授信方式、支持额度、服务价格、办理时限等方面给予适当优惠,要积极研究新型农业经营主体金融需求特征,结合实际创新差异化金融产品,多方满足新型农业经营主体信贷需求,提高金融服务质量。

  (六)加强现代化农业服务体系建设。农业社会化服务是现代农业的重要支撑,也是新型农业经营体系的重要内容。应加强农业公益性服务机构、经营性服务组织和专业化服务组织建设。应加强农业技术推广,建立农产品质量监管、疫病防控等服务性机构,发挥农业保障功能和服务作用。应研究制定支持农业经营性服务组织发展的措施,按照主体多元、形式多样、竞争充分的原则,采取多种方式引导服务组织发展。应加大对专业服务组织的扶持力度,积极引导和支持专业化服务组织开展病虫害统防统治、农机作业、农资供应、农产品流通等服务。

  (七)进一步优化信贷投入环境。应加快完善相关法律制度。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。在各地试点实践的基础上,以高法司法解释等方式明确法律责任,探索建立抵押资产处置机制。应积极探索制定涉农经营主体信用培优评价管理办法。建立多层农村信用评价系。整合注册登记、生产经营、人才及技术、纳税缴费、劳动用工、用水用电、节能环保等信息资源,加大非银行信用信息的采集力度,促进工商、税务、法院、社保、质检、公用事业等部门社会信用信息的依法共享,为信贷投入创造良好的信用环境。应建立完善风险保障机制。进一步扩大政策性农业保险的试点范围,地方财政出资设立风险补偿基金或提供保费补贴,引导商业性保险公司拓展涉农保险业务,开发适应市场需要、新型农业经营主体能够接受并有一定盈利空间的保险产品。应建立完善多层次担保体系。增强现有担保公司担保能力,完善市场服务功能,增强融资担保市场活力。推进多元化的农村融资担保体系建设,建立担保和再担保相结合的风险分担机制。

  参考文献:

  [1]《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 中办发〔2014〕1号

  [2] 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》

  [3]《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》银发[2014]42号

  [4] 《关于实施新型农业经营主体主办行制度的意见》武银〔2014〕39号

  [5] 吴超 刘伯酉《为新型农业经营体系送去“金融甘露”——对天津、河北、山西、内蒙古新型农业经营体系发展情况的调查与建议》《当代金融家》2014年第3期

  调研组名单

  组长:孙维仁 (长春中心支行货币信贷管理处处长)

  成员:吴 超 (天津分行金融研究处处长、执笔人)

        习献会 (国库局资金清算处处长)

        田晓天 (机关事务管理局门诊部主任)

        胡蛇庆 (南京分行营业管理部货币信贷统计处处长)

     王 进 (合肥中心支行科技处处长)

     肖林江 (大连市中心支行内审处处长)

     韩 伟 (滨州市中心支行行长)

     万必能 (茂名市中心支行行长)

     王亚林 (陇南市中心支行行长)

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