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周学东:加快推进政策性金融机构改革与监管的建议

2022年04月01日17:10                 来源:金融时报-中国金融新闻网     发表评论

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  周学东(全国人大代表、人民银行南京分行行长):党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“推进政策性金融机构改革”。政策性金融服务作为商业性金融的重要和有益补充,对于支持国家经济建设和社会事业发展、实现国民经济平稳较快增长,发挥着不可替代的重要作用。当前,适逢政策性金融改革的窗口期,分析研究我国政策性银行经营发展中存在的问题,探索我国政策性银行改革的方向和思路,具有重要实践意义。

  二十年来,国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行在支持国家经济建设方面发挥了重要和积极的作用。然而,随着社会主义市场经济体制的不断完善,政策性金融总体规模偏小的问题愈益突出,无法满足日益增长的需求,特别是在“三农”、小微企业、扶贫、助学等薄弱领域和环节,政策性金融支持力度远远不足。除此以外,政策性功能定位模糊、监管弱化等问题日益显现。

  对此,建议推进政策性银行改革应强化政策性金融定位,紧紧围绕服务国家发展战略,以政策性金融弥补部分领域的市场失灵;同时,完善政策性银行公司治理、建立以资本充足率为基础的风险约束机制,实现财务稳健和可持续发展。

  一是加快立法,出台专门针对政策性银行的法律法规,对政策性银行的定位、宗旨、性质、业务种类、资本总量与构成、资金来源与资金运用、内部公司治理结构、赋税减免和其他政策优惠、与政府各相关部门的关系、外部监督等做出具体规定。同时,要求各政策性银行根据制定出台的《政策性银行监管条例》,修改完善章程,促进政策性银行合规经营、长效发展。

  二是坚持政策性金融发展方向,明晰政策性业务边界。在尊重各家政策性银行既有发展历史的前提下,突出政策性业务主体地位,确定政策性业务规模占比的最低要求(如不低于70%),逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域,集中有限资金实现政策目标;合理界定政策性业务和商业性业务的边界,以清单方式列明政策性业务范围并保持动态调整,切实发挥政策性金融拾遗补缺、引领催化的作用。

  三是强化资本约束,建立多元化资金筹集机制。亟需建立相关的资本、资产负债和拨备等约束机制。建议根据实际需要由财政注资政策性银行。同时,建立政策性银行资本约束机制,按照高于商业性金融机构的标准进行资本充足率监管,计提足额拨备,以约束其盲目扩张,加强其风险管控。此外,要建立稳定、低成本的资金筹集机制,如通过境外筹资、适当放宽吸收存款范围、财政借款、资产证券化、创新债券品种,加强与社保基金、邮政储蓄、企业年金、寿险资金等资金大户的长期合作等方式,不断拓宽资金来源渠道。

  四是健全公司治理,建立科学、规范、有效的决策机制,要按照职责明确、有效制衡、科学管理的原则,实现股权、债权和经营权的有机结合。当前我国政策性银行公司治理的关键环节是发挥好董事会的作用,建立董事会领导下的行长负责制。董事会成员构成要有别于商业银行,主要来自政府财政、金融、产业主管部门以及金融行业代表等,以充分反映各方需求和意见,体现国家意志和政府意图,最大程度实现政策性目标。

  五是加强对政策性银行的监管。要针对政策性银行的政策性定位和经营模式,探索制定有别于商业性银行的监管标准和监管办法,明确政策性银行的外部监督机制,进一步提高监管的有效性和针对性。

  六是完善财税扶持政策,构建政策性银行可持续运营的政策环境。对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算,政策性业务事前明确补偿机制,如税收优惠,减免营业税、所得税用于建立政策性业务风险准备基金或充实资本金;提高政策性业务税前风险拨备提取比例;运用再贷款、再贴现等货币信贷政策工具,增加政策性银行的资金来源等。

  七是鼓励有条件的地区探索试点地方政策性银行。可考虑在地方政府财力允许、风险自担的前提下,允许有条件的地区探索设立省级地方政策性银行,用于支持地方经济社会发展。有关地方政策性银行的设立要求、经营规范和监管标准等可由中央金融监管部门研究制定。

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