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以制度化手段打通深层次梗阻 预算管理制度改革再迈重要一步

  近日,国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(以下简称《意见》),立足于前期预算管理制度改革形成的基础,将有关改革成果制度化。

  党的十八大以来,预算管理制度改革作为深化财税体制改革的“先行军”,率先启动并取得突破,现代预算制度主体框架基本确立,财政资源配置效率不断提高。不过,预算管理中仍有一些深层次问题待解,迫切需要通过进一步深化改革,规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。

  2014年,国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》,推动完善政府预算体系、建立跨年度预算平衡机制、优化财政支出结构等一系列举措落地。时隔六年,新一轮深化预算管理制度改革再度拉开帷幕,这将给预算管理制度带来哪些重大变革?又有哪些创新之处?

  粤开证券研究院副院长罗志恒在接受《金融时报》记者采访时表示,预算管理制度改革事关国家重大战略的落实、政府活动的规范透明以及国家治理体系和能力现代化的推进。总体上看,此次预算管理制度改革侧重财政提质增效和更可持续,强调预算保障国家重大战略落实以及风险防范和底线思维,符合“十四五”时期经济社会发展的内外部形势需要。

  加强财政资源统筹

  随着改革的逐步深入,我国预算管理中一些深层次问题逐步暴露出来,尤其是加强财政资源统筹的必要性较为突出。2020年以来,受疫情影响,财政收入进入负增长,但民生等刚性支出大幅增加,财政收支矛盾突出。当前和今后一个时期,财政将处于紧平衡状态,必须加强财政资源统筹。“十四五”规划纲要指出,要加强财政资源统筹,加强中期财政规划管理,增强国家重大战略任务财力保障。

  “收入统筹能力直接决定实际可用财力,决定了财政资源的使用效率,要避免出现资金沉睡与资金不足并存的低效情况。主要是四本预算的统筹、税收与政府产权性收入的统筹、存量结余资金的统筹等。”罗志恒说。

  对此,《意见》指出,要加大收入统筹力度,盘活存量,充分挖掘释放各种闲置资源潜力。加强政府性资源统筹管理,将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。强化部门和单位收入统筹管理,要求部门和单位依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入在内的各类收入纳入部门或单位预算,未纳入预算的收入不得安排支出。

  北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红在接受《金融时报》记者采访时表示,《意见》进一步明确了主体责任,有利于统筹使用财政资源,有效实现财政评价与监督,提高财政资金使用效率,全面贯彻落实“十四五”时期现代财政科学发展观。

  增强预算“硬”约束

  多年来,预算管理制度改革在实践中不断积累经验,坚持硬化预算约束就是其中一项。财政部有关负责人在答记者问中指出,规范预算支出管理、加强预算控制约束是《意见》的主要创新之处。

  国家财政取之于民,用之于民,政府收支行为必须得到规范和约束,增强财政支出的精准性,把钱花在“刀刃”上。一方面,既要保障实施宏观调控、保障和改善民生、推进基本服务均等化等重大政策举措的财力需求;另一方面,要厉行节约,压减政府一般性开支,避免资金浪费,提升使用效益。

  如何解决预算控制偏软、约束力不强等问题,增强预算控制力和约束力?《意见》提出了五项改革举措:加强各级政府预算衔接,实施项目全生命周期管理,推进支出标准体系建设,推动预算绩效管理提质增效,强化预算对执行的控制。其中,下级政府应当严格按照提前下达数如实编制预算,既不得虚列收支、增加规模,也不得少列收支、脱离监督。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元,预算支出全部以项目形式纳入预算项目库,实施项目全生命周期管理,未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。

  罗志恒认为,绩效管理的执行与应用有利于提高整体支出效率,但当前实施全成本绩效管理的地方和部门还较少。在财政收支矛盾突出时必须强化绩效管理,花钱必问效,无效必问责。

  此外,全面深化预算管理制度改革,还需要先进的信息技术来支撑。李旭红表示,《意见》充分运用现代信息技术增强预算的透明度,加大各级政府预决算公开力度,大力推进财政政策公开,是保障公开公正的关键,也是提升预算管理水平的核心所在。

  加强风险防控

  加强风险防控、增强财政可持续性,是财税制度改革的重要课题。前述有关负责人表示,当前,基层财政运行、地方政府债务、社会保障、金融等领域风险防控压力不断加大,迫切需要树牢安全发展理念,统筹发展和安全,将防控风险、增强财政可持续性摆在更加突出位置。

  罗志恒也谈到,当前全球政治经济的不确定性持续攀升,债务风险和金融资产价格泡沫风险堆积。财政作为国家治理的基础和重要支柱,必须发挥最后一道防线的作用,要化解经济社会风险,同时也要防范自身风险,尤其是地方政府隐性债务风险。

  针对风险防控,《意见》指出,一是加强跨年度预算平衡,二是健全地方政府依法适度举债机制,三是防范化解地方政府隐性债务风险,四是防范化解财政运行风险隐患。

  值得关注的是,《意见》提出,清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算,坚决防止风险累积形成系统性风险。对此,罗志恒表示,预算管理体制改革重申违规举债终身追责,剥离融资平台政府融资功能就是尽量控制新增隐性债务风险。此外,《意见》还要求推进养老保险全国统筹,坚持精算平衡,防范待遇支付风险。

责任编辑:杨喜亭
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