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“十四五”时期我国民生保障的新要求与新任务

  当前,我国经济社会已经进入高质量发展阶段,面对百年未有之大变局,民生保障事业成为我国积极应对全球风险、维护国家安全与社会稳定的重要基石。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)将“民生福祉达到新水平”作为“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标之一。如何理解“新水平”?如何实现高质量就业,稳步提升教育质量,健全多层次社会保障体系,不断夯实民生福祉的基础?针对上述问题,《金融时报》记者专访了南开大学社会建设与管理研究院院长关信平教授。他表示,“十四五”时期是我国转变经济发展方式的关键时期,应该通过制定和实施更加完善、更高水平和更加积极的社会政策来提高民生福祉水平,以便从供给侧和需求侧两方面促进高质量发展和新发展格局,达成经济发展与民生保障的双赢。

  “十三五”时期民生保障工作的历史性成就

  《金融时报》记者:“十三五”时期,我国民生保障工作取得了历史性成就。请您简要回顾一下这些成就,并谈谈这些成就为我们提供了哪些宝贵的经验?

  关信平:“十三五”时期我国民生保障制度和行动取得了重要进展。一是就业和收入持续保持稳定增长,城镇新增就业超过6000万人,城镇失业率平均为3.9%。五年里全国城乡居民人均可支配收入分别增长了40.5%和50.0%。并且,城乡居民之间收入差距从2015年的2.73倍缩小到2020年的2.56倍。二是教育事业进一步发展,教育公平进一步提高。义务教育巩固率在达到高位后,继续缓慢提高,高中阶段毛入学率从2015年的87.0%上升到2020年的91.2%。同时,高等教育进入普及化阶段。与2015年相比,2020年全国普通本专科在校生人数增加了25.1%,研究生在校生人数增加了64.3%。过去较为薄弱的学前教育、特殊教育等领域有了较大的发展。其中,普惠性幼儿园发展较快,全国学前教育在校生人数增加了13.0%。特殊教育在校生人数五年内翻了一番。三是健康与医疗事业有较快的发展。“十三五”时期开始实施了“健康中国2030”计划,全国医疗卫生机构床位数增加了29.9%,卫生技术人员数增加了33.1%。仅在“十三五”的前四年里,全国卫生总费用就增加了60.7%,其中,政府和社会的卫生支出在卫生总费用中的比例从2015年的70.3%继续提高到2019年的71.6%。四是多层次社会保障制度建设取得新的进展,建成了世界上规模最大的社会保障体系。医疗保险基本实现了人群全覆盖,基本养老保险参保人数接近10亿人,超过总人口的70%。并且,养老保险给付水平和医疗保险报销比例都在不断提高。综合性的社会救助制度进一步完善,为各类困难群众构筑了较为坚实的保障安全网。五是住房保障制度进一步完善,城镇棚户区住房改造开工超过2300万套,城市公租房制度和住房租金补贴制度为大量有需要群众解决住房困难,农村危房改造项目为农村困难群众的基本住房需要提供了坚实的保障。六是针对老年人、儿童和残疾人的社会福利服务和困难帮扶制度建设又有新的进展。七是脱贫攻坚取得决定性胜利,到2020年底,全国农村消除了现行标准下的生存型贫困。此外,2020年初以来,新冠肺炎疫情防控对我国民生保障制度多个方面形成了挑战,但在中央的统一部署和各级政府及全社会的共同努力下,我国成功应对了各种困难,取得了疫情防控和民生保障的重大战略成果。概括起来,经过“十三五”时期的发展,我国的民生保障体系更加完善,覆盖面更加广泛,保障内容更加丰富,保障水平进一步提高,城乡之间和地区之间进一步均衡,原有的一些短板逐步补齐。

  深刻理解提高民生福祉的目标

  《金融时报》记者:“十四五”规划强调民生福祉要达到新水平。您如何理解“新水平”?

  关信平:不断提高民生福祉是我们发展经济和社会的主要目的。“十四五”时期,应该在“十三五”时期的基础上,继续发展民生保障工作,从补短板、扩覆盖、提待遇、优制度几个方面提高民生福祉的水平。一是进一步弥补民生保障制度体系中的短板,不断完善民生保障体系。认真研究在全面建成小康社会后,民众还存在哪些难以通过市场机制及家庭而获得有效满足和解决的需要与困难,在此基础上,分析现有的民众保障制度体系在满足民众实际需要和解决实际困难方面还有哪些短板,并逐步进行弥补。民生短板是一个动态现象,既与群众对美好生活不断提高的向往有关,也与经济社会发展条件有关。因此,弥补短板也会是一个持续的过程。二是我国的民生保障体系还需要进一步扩大覆盖面。基本养老保险应继续提高覆盖率,争取接近全覆盖。社会救助制度体系也应扩大对象规模,以逐步迈向解决相对贫困问题的层次。针对老年人、儿童、残疾人的社会福利服务,也应继续提高普惠性水平,使更多有需要的人受益。三是适度提高全社会总体福利水平,使民生保障制度初步超越“基本生活保障”,为提高民众实际生活水平和缩小群体之间实际生活差距做出更大贡献。为此,应根据实际需要逐步提高民生保障项目的待遇水平,包括养老金水平、医疗保险报销水平、孤儿津贴水平、残疾人两项补贴待遇水平以及社会救助制度体系中多个项目的待遇水平。四是不断优化民生保障的制度体系并提高管理水平,使民生保障制度与经济发展更加协调,各项民生保障制度之间更加有效衔接与配合,总体上获得更大的社会效益和更高的运行效率。

  民生福祉和高质量发展相辅相成

  《金融时报》记者:改善民生福祉和高质量发展以及双循环新发展格局之间,存在怎样的逻辑关系?

  关信平:在“十四五”时期,我国将遵循高质量发展的目标,加快构建双循环新发展格局。对此,改善民生福祉具有重要意义。曾经一些理论观点将改善民生福祉与促进经济发展对立起来,这是狭隘的、过时的观点。当前主流的社会政策理论认为,提高民生福祉可以也应该通过合理的制度设计而达成与促进经济发展的协调。从全世界范围看,福利水平最高的国家大多数也是经济竞争力很强的国家,其主要机制在于通过高水平的民生福祉而提高人力资本,吸引人才,更加有利于技术创新和应用。具体看,改善民生福祉可以从几个方面促进高质量经济发展和双循环新发展格局。一是有利于提高人力资本,尤其是通过更加公平和更高质量的教育、健康服务和社会保障,可以进一步提升全民的人力资本,从供给侧利于高质量发展,提高我国产品的国际竞争力。二是大幅度加强全社会的风险分担机制,这有助于降低民众个人和家庭在医疗、教育、养老、住房等方面所面临的各种风险和额外负担,降低个人和家庭风险应对的成本,进而降低个人储蓄,增大消费,从消费侧利于加强国内经济循环。“十四五”时期是我国转变经济发展方式的关键时期,应该通过制定和实施更加完善、更高水平和更加积极的社会政策来提高民生福祉水平,以便从供给侧和需求侧两方面促进高质量发展和新发展格局,达成经济发展与民生保障的双赢。

  改善民生福祉的具体途径

  《金融时报》记者:就业是最大的民生。应如何实现更加充分更高质量的就业?

  关信平:就业是保障和改善民生的重要基础。促进就业一是靠经济发展,二是靠政府的积极干预。在“十四五”时期,我国就业形势前景仍然会较为复杂,存在不确定的挑战。一方面,我国新增劳动力或持续减少,并且经济的持续健康发展能够有效带动就业;但另一方面,转变经济发展方式会减少部分劳动密集型产业就业岗位,从而导致一定程度的劳动力结构性过剩,并且未来可能出现的经济波动也会给就业带来不确定的阶段性影响。

  面对复杂的局面,政府的经济与社会政策应该高度重视就业问题,努力实现经济发展与促进就业的协调共赢。具体做法一是要更加积极地创造就业机会,尤其是针对就业困难群体的就业机会;二是要扩大就业培训,提升普通劳动者转岗就业的能力和就业困难人群的就业能力,尤其是进入高质量就业岗位的能力;三是要更加公平地分配就业机会,消除就业领域的歧视和排斥;四是相关的经济和社会政策要有利于提高劳动者的就业意愿,尤其是要激励劳动者主动提高自身能力,积极参与就业竞争,不断提高就业质量。

  《金融时报》记者:社会保障是民生的安全网。应如何健全多层次社会保障体系?

  关信平:社会保障要从各个方面向有需要的个人和家庭提供帮助,保障全体民众在生命全周期中满足各方面的基本需要。为此,需要建立包括各个类别和各个层级的综合性社会保障制度。从根本上看,社会保障制度是一种取之于民、用之于民的制度体系。政府为了满足群众在各个方面的不同层次的需要,就不得不建立和完善综合性、多层次的社会保障体系。一是完善综合性的社会保障制度体系。让社会保险、社会救助、社会福利三大类制度都充分发挥作用,并相互衔接配合。同时,积极发展慈善事业和商业保险等辅助性的制度。二是建立多层次的保障制度。在养老保险、医疗保险中应进一步完善政府强制性的基本养老保险和基本医疗保险,使其发挥稳定的基本养老保障作用。同时,积极推动企业年金、职业年金、商业养老保险、大病补充保险等具有一定弹性的补充性养老保险,以提高群众的老年保障和医疗保障的水平。其中,关键是要发挥好政府的政策引领激励,通过合理减免税收或适当政府投入等办法调动企业和个人的参与和投入。在社会救助领域,应在扩大救助面的基础上,建立针对不同困难群众的多层次社会救助制度体系,对于完全丧失劳动能力,并且没有家庭支持的最困难群众,应提供稳定的基本生活保障(如特困供养与低保);对于还具有一定劳动能力,但因各种原因而失衡或困难的个人或家庭,应根据他们的实际困难而给予医疗、教育、住房、就业等方面的救助,帮助他们克服困难;对于因遭受自然灾害、重大疫情、个人或家庭急难事件各类突发事件陷入临时性困境的人,应根据实际情况而给予临时救助,帮助他们渡过难关。

  《金融时报》记者:教育是国之大计、党之大计。应如何建设高质量教育体系?

  关信平:在当代社会中,教育对国家和对个人都具有重要意义。对于国家而言,要通过教育去培养社会主义的下一代,不断提高全社会的人力资本,为经济社会的长期持续发展奠定重要的基础,尤其是在转变经济发展方式和推动社会主义现代化国家建设的新征程上,都需要教育事业发挥重大的基础性作用。对于个人而言,接受一定的教育是进入劳动力市场的一个重要条件。个人在劳动力市场中的地位和职业生涯中的成就与其所受的教育高度相关。因此,党和国家及全体民众都非常关心教育。经过多年的努力,我国的教育事业已经有了很大的发展。但是,面向未来的技术密集型经济发展的需要,教育方面还存在一定的短板,包括教育服务供给、教育质量和教育资源分配等方面的短板。为此,在“十四五”时期,一方面应继续扩大公共教育服务供给,继续弥补非义务教育阶段的短板,包括提高学前教育、高中教育、特殊教育等领域的入学率,并且在服务总量的扩展中进一步优化教育服务供给结构;另一方面应加快提高教育质量,包括各级各类学校的教育质量。重点要提高目前教育质量相对低下的农村地区,尤其是脱贫地区的教育质量。

  民生工作面临的不确定性和风险

  《金融时报》记者:您认为当前民生工作中还存在哪些难点?我们应当如何改善?

  关信平:“十四五”时期,我国民生工作还有不少难点需要解决。从总体上看,一是我国未来一段时期内将持续性地面临着民众不断提高的民生保障需要与政府民生保障资源不足的矛盾。这要求各级政府坚持既要尽力而为,又要量力而行的原则。既要有效回应民众在各个方面不断提高的民生需要,又要引导民众对政府保障能力的合理预期,在发展中逐步提高保障和改善民生的水平。二是民生保障工作将面临各个方面不确定性和风险的挑战,包括严重自然灾害、重大疫情、经济波动等方面的风险,这既要求进一步完善民生保障制度体系并加强民生保障的能力,也要求民生保障制度体系具有更大的弹性,以有效应对各种风险的冲击。

  具体而言,一是在医疗保障领域政府将继续面对民众的医疗服务需要和医疗费用同时快速提高,但医疗保障相对不足的困境。这要求政府通过扩大公共服务供给、优化医疗服务和医疗保障制度来加以缓解。二是一些特殊困难群体的民生保障亟需加强,包括困难老年人、困难残疾人、困境儿童和困难流动人口。尤其是随着人口老龄化的加剧,困难老年人也会快速增多,完善老年保障服务体系的任务越来越严峻。此外,流动人口平等享有民生保障的问题会受到越来越多的关注,残疾人共同富裕的要求会越来越强烈。这些都要求政府和社会投入更多的福利资源去提高民生保障水平。三是在完成脱贫攻坚以后,新的贫困治理行动中还面临很多的难题。从短期看,主要是防止返贫的任务艰巨;从中长期看,则是更加艰巨的建立解决相对贫困长效机制任务。所有这些难题都需要各级政府和全社会更加重视民生保障,通过制定和实施更加积极稳妥的社会政策,不断优化民生保障制度体系等行动去加以解决。

责任编辑:袁浩