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地方政府专项债券绩效管理探析

  我国地方政府专项债券系指省一级地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。作为积极财政政策稳投资、促经济的重要抓手,近年来随着地方政府专项债券规模持续扩容,逐步显现出绩效评价及配套制度尚待健全等现象,对其绩效管理探索成为当前的重要课题。本文立足新发展阶段,借鉴美国市政收益债经验,以期加快完善我国专项债券绩效管理,更好地实现“稳增长、调结构、惠民生”政策目标。

  专项债券发行现状与演变历程

  专项债券自2015年发行以来,规模与余额整体上升,利率与期限更加合理,资金投向进一步优化,成为当前地方政府债务重要组件。如2020年全国发行新增专项债券3.60万亿元,为2015年新增专项债券的37.6倍;2020年年末全国专项债务余额占地方政府债务余额的比重超五成,系地方政府债务主要来源。2020年全国专项债券平均发行利率较2018年降低0.56个百分点,平均发行期限较2018年拉长8.5年,政府筹资成本进一步降低,有效避免专项债券期限错配和项目收益限制。2020年专项债券主要用于公共卫生等“7+4”重点领域,有效发挥了地方政府债券对冲疫情影响、扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用。

  基于绩效管理视角专项债券演变历程可分为三个阶段。第一阶段(2014年至2016年)首次发行普通专项债券。《关于加强地方政府性债务管理的意见》和2015年实施的新《预算法》奠定了我国地方政府发债的法律基础。随后专项债券发行管理暂行办法的出台,正式拉开了我国专项债券发行序幕。第二阶段(2017年至2019年)初步探索专项债券绩效管理。在此期间,我国先后试点发行土地储备专项债券、收费公路和棚户区改造等项目收益专项债券,打造中国版“市政项目收益债”。这是我国专项债券绩效管理方面的大步探索。第三个阶段(2020年至今)开启构建地方政府专项债券绩效管理之路。2019年9月4日,国务院常务会议提出加强专项债券项目管理,防止出现“半拉子”工程;自2020年始,按照“资金跟着项目走”的要求,专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜,优先考虑发行使用较好的地区和已提前具备施工条件的地区。这为专项债券迈入全面绩效管理阶段奠定了基础。学术界方面,2019年国内专家学者围绕如何做好专项债券项目绩效管理的目标定位、指标体系建设展开研讨,探求专项债券绩效管理之路。随后,各省在实践中积极探索实施专项债券绩效管理。

  美国市政收益债券经验值得借鉴

  纵观当今世界各国的做法,立足绩效管理的视角,美国市政债有近两百年历史,运行绩效管理机制成熟规范。我国专项债券具有美国市政收益债的部分特征,且同为多级财政体制。借鉴美国市政债券制度和绩效管理方式来完善我国专项债券市场,将有效防范地方政府债务风险,助推经济持续健康发展。

  (一)美国市政收益债券的管理机制

  美国市政收益债券分三级预算管理和多层监管制度。债券预算管理在功能上分为联邦政府、州政府和地方政府(对应市、县、镇)预算三级,各自独立编制,分别记录各自的收入和支出项目。债券监管以多层监管原则为导向共分四个层次:《证券法》《证券交易法》和《政府证券法》;美国财政部、美联储、货币监理署等颁布的法律法规;证监会授权下的自律组织颁布的规定;各州政府颁布的法律法规,如《蓝天法》。

  美国市政收益债券发行和交易均受联邦证券法律和各州法律制约,建立以市场自律监管为主、监管机构监管为辅,以信息披露、反欺诈为监管重点的市政债券监管体系。债券上市前后,州政府或地方政府均要声明责任和义务,出具由审计机构对州政府或地方政府的财政运行情况、债务情况和偿债能力等审计意见。债券发行上市后,发行人需及时定期地向投资者提供年度财务信息和经营数据以及其他重大信息。

  凡是公募债券必须接受两家评级机构的评级,且市政债券可通过信用增进来提高评级,如银行发行信用证、政府担保和债券保险等措施。目前债券评级由穆迪、惠誉、标普三大评级机构完成。

  美国市政债券保险已成为市政债券增信的主要方式之一,且发行人可通过购买债券保险来提高信用评级、降低融资成本。依据《破产法》,发行收益债券的地方政府在无力偿还债务的情况下可申请破产保护。

  (二)我国专项债券绩效管理现状

  一是绩效管理制度尚待出台。与美国多层预算管理和监管制度相比,我国国家层面已出台债务限额、预算、风险和发行管理等制度,但缺少系统完备的绩效目标和评价指标来考量项目前期立项及后续实施效果。同时,地方债券监管主体不明晰,基层财政部门受专业能力和具体抓手不足的限制,监管仅限于债券资金由央行国库拨付至项目实施单位环节,至于后续债券资金使用则难以监督。为此,亟须出台债务绩效管理制度,提升政府债券管理水平。

  二是债务评价指标尚待建立。相对于美国健全的信息披露和信息评级机制,我国现行制度明确了地方债新增限额分配考量各地区债务风险、财力状况等客观因素,并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况,采用因素法进行正向测算;地方政府债务限额根据债务风险、财力状况等因素统筹本地区建设投资需求等编制。为此尚需建立债务评价指标体系来量化检验指标的科学合理性,以满足新发展阶段地方经济建设的需求。

  三是绩效管理配套措施尚待完善。美国通过信用增进及保险措施等增加债券评级进而规范债券管理。与之相对,近两年我国多个省份对专项债券进行了专项审计。从2020年各省公布的审计报告看出,专项债券使用问题集中于资金闲置以及投向不合理、偿还存量债务等方面;个别地区专项债券对应的建设项目未能实现预期收益,甚至资金用于无收益项目。因而,尚需加紧完善专项债券绩效管理,以发挥政府债务资金引导和杠杆撬动效能。

  相关政策建议

  一是强化顶层设计,健全专项债绩效管理法规。立足“十四五”新发展阶段,以深化供给侧结构性改革为主线,科学建立与经济高质量发展相适应的地方债绩效管理机制。借鉴美国多层监管机制,加快推进地方债绩效管理立法,明确规定管理主体、职责及权限,合理界定参与者的权利义务。健全相关配套制度,如出台债券评级及信息披露等办法,全方位规范债券市场监管,充分发挥其在构建国内国际双循环新发展格局中的引导带动作用。

  二是优化债务指标,覆盖项目全周期管理。坚持新发展理念,以绩效管理导向,参考美国市政收益债相关指标,进一步完善新增债务限额等系列指标,探索纳入“债务管理绩效因素调整”项目,覆盖项目全周期管理,提高优质项目、民生急需类项目等绩效管理因素权重,畅通债务绩效管理机制对专项债券增发的反馈联动。同时,进一步完善规范项目收益专项债券核心指标的测算,确保真正实现项目收益与融资需求平衡。

  三是健全保障措施,深化专项债绩效管理。加快推进专项债券信息化监管,做实“一竿子插到底”的穿透式监控,规范地方使用债券资金。借鉴美国信息披露机制,督促地方及时公开债券信息、项目建设和资金使用进度等,以信息公开强化外部约束。参考美国信息评级做法,建议由数家评级机构共同进行评级,引导推动其公开评级方法、评级模型等信息,发挥好专项债券对加快重大项目建设、落实“六稳”“六保”工作任务的积极效用。

责任编辑:袁浩